martes, 18 de agosto de 2015

Autonomía en la organización de misiones de observación internacional

"Hard to see, the dark side is. 
We must investigate further before 
drawing a conclusion to the
idenity of your adversary."
Yoda
The Phantom Menace

Autonomía en la organización de misiones de observación internacional
  
Junio 2015.

Resumen

Se busca dar a conocer los procesos por los que, la participación de las misiones de observación electoral en el país y la región han ganado relevancia a través de los años; los objetivos de su accionar, las ventajas de su participación en procesos políticos y los principios básicos para emitir sus informes y recomendaciones a entidades electorales, organismos y comunidad internacional, en general.


Introducción
Luego del agitado período de deconstrucción jurídica sufrido en América Latina a mediados del siglo XX; una serie de cambios radicales, en lo referente a su institucionalidad, ha sido parte del largo camino a recorrer. Conforme los Estados fueron reformando normas en derecho y política pública, en afán de regresar a la democracia y reafirmar el Estado de Derecho, enfatizaron, en cada decisión tomada, su deseo de promover, respetar y hacer respetar los derechos civiles y políticos de los ciudadanos de la región.

Bajo esos lineamientos, el fortalecimiento de las entidades de garantía, protección y control de los derechos políticos ha sido un tema prioritario en la agenda de todos los Estados del sur del continente americano. La presencia de múltiples actores en el escenario electoral ha viabilizado el cumplimiento de objetivos y compromisos de relevancia en lo referente a la participación política. Gradualmente, el protagonismo de movimientos y partidos políticos se vio fracturado, permitiendo el paso a la participación activa de medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil y, finalmente, opinión pública, tanto nacional, como extranjera. Los procesos electorales llevados a cabo en la región captaron la atención de la comunidad internacional hasta, finalmente, obtener un merecido reconocimiento por la metodología con la que han sido ejecutados, en la mayoría de casos.

De esa forma, la opinión y observación de miembros de la comunidad internacional pasó a ser de gran relevancia y utilidad para los Estados en su regreso a la democracia dado que por medio de esta, entre otras acciones empleadas, la afirmación de imparcialidad en la ejecución de los procesos de elección popular obtenía legitimación; constituyéndose como un pilar fundamental en la promoción y realización de elecciones libres y transparentes. Poco a poco, los Estados fueron buscando acoplando a sus procesos este sencillo método de retroalimentación y, a su vez, la comunidad internacional fue adoptando medidas que permitan, administrativa y logísticamente, cumplir con las solicitudes formuladas.

El panorama regional ha evidenciado una serie de altibajos que, paulatinamente, han llevado al reconocimiento internacional de los Estados integrantes de la misma como netamente democráticos. La transformación entre la década de los años 70 a la actualidad radica en: ser únicamente Colombia y Venezuela los países plenamente reconocidos en la región, a exaltar a prácticamente todos quienes han hecho suya la democracia electoral para regular el acceso a los principales cargos públicos.

La celebración pacífica de elecciones de retorno a la democracia, para la década de los años 80,  demandaba de un acompañamiento social que garantice su legitimidad, imparcialidad y transparencia; y de entre los diversos mecanismos adaptados por los Estados, las misiones de observación internacional pasaron a jugar un papel protagónico en estos procesos; los países con regímenes autoritarios establecieron o restablecieron sistemas democráticos, comenzando con Ecuador, en 1979, y culminando con Paraguay, en 1989 y Chile, en 1990; y desde entonces, nuestro país se inserta en este modelo, y se convierte en sede de misiones electorales, llegando a conclusiones generales sobre el desarrollo adecuado de los procesos electorales, principalmente desde la etapa democrática inaugurada en 1979 (Housse, 2014).

Sobre la observación internacional

En base a la experiencia ganada por la comunidad internacional y la activa participación de organismos internacionales de diversa índole, en materia de observación internacional; académicos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH – OEA), por medio del Diccionario Electoral (2000), recogen esta información y explican a la observación internacional de elecciones como la visita realizada por una delegaci6n gubernamental, intergubernamental o no-gubernamental a un país en el cual se celebran elecciones.

Años más tarde, la definición y naturaleza de observación electoral se analiza con más detalle en el Código de conducta para la observación ética y profesional de elecciones, en el cual se la define en los siguientes términos: “La recopilación intencional de información relativa a un proceso electoral y la expresión de opiniones fundadas sobre la conducción de dicho proceso con base en la información reunida, por parte de personas que no están inherentemente facultadas para intervenir en el proceso, y cuya participación en actividades de mediación o asistencia técnica no debería comprometer su responsabilidades primordiales de observación. (Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, 2002).

Apegándose a los procesos históricos vividos, el ordenamiento jurídico ecuatoriano es sujeto a modificaciones; siendo así que, de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República del Ecuador sobre los derechos de participación, la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia (2009), en su artículo 173, fundamenta a la observación electoral en el derecho ciudadano a ejercer acciones de veeduría y control sobre los actos del poder público. […] (Buscando perseguir) la comprensión y evaluación de todas las fases de un proceso electoral, […] (garantizando) el voto ciudadano y la búsqueda del perfeccionamiento del sistema.

Sin embargo, es importante señalar que estos documentos hacen hincapié al diferenciar a la observación internacional de la administración o supervisión de un proceso electoral por parte de un gobierno extranjero, o por una organización que no pertenezca al país en el cual se realiza el proceso electoral (Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000),  a razón del cuestionamiento existente sobre los posibles motivos ulteriores a la invitación a misiones de observación internacional durante procesos de participación electoral.

La observación internacional en América Latina

Con el fin de la guerra fría y la desintegración de la Unión Soviética, la presión, ejercida por países como Estados Unidos o miembros de la actual Unión Europea así como varios organismos internacionales, creció exponencialmente a favor de hacer prevalecer los principios democráticos y la socialización de procedimientos democráticos que, poco a poco fueron consagrándose por medio de Cartas, declaraciones o resoluciones.

Las discusiones sobre si determinados Estados tenían mayor potestad frente a otros o si, inclusive, estaban en la ‘obligación’ de intervenir total o parcialmente en su ordenamiento interno, poco a poco iban quedando de lado. El principio de no intervención y autodeterminación de los pueblos recogido en la Carta de la Organización de los Estados Americanos ganaba realce; llegado al acuerdo que el ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales (Carta Democrática Interamericana, 2001); siendo Nicaragua quien constituyó la primera misión de observación electoral de importancia, en el período de retorno a la democracia.

Las elecciones de 1990 en Nicaragua constituyeron la primera experiencia de la organización en una observación electoral de grandes dimensiones y de duración prolongada. Tanto para  Naciones Unidas como para la Organización de Estados Americanos, Nicaragua fue un campo de experimentación de nuevas metodologías y nuevos enfoques en materia electoral (Boneo, Carrillo, & Valverde, 2007); y desde ahí, todos los Estados Americanos, incluyendo a los más reacios como es el caso de México, han incluido en su agenda electoral el llamado a misiones de observación internacional.

A 1994, México, inmerso en una situación política complicada, no acepta la participación de observadores internacionales para elecciones generales; es por influencia doméstica y exterior que no rechazan su la entrada al país. Esta misión internacional pierde la categoría de observadores para ser reconocida como “visitantes extranjeros invitados”.

Considerando que México es uno de los países latinoamericanos que ha puesto mayor énfasis en lo referente a los principios de la autodeterminación de los pueblos y de la no intervención en los asuntos internos; el enfoque respecto a las misiones de observación electoral es en cierto sentido ejemplar y ofrece además varias ventajas prácticas que serían reconocidas años posteriores. Tal es así que a los denominados “visitantes extranjeros invitados” no se permitió la constitución de una instancia internacional facultada de emitir juicios sobre el proceso electoral, y expresamente se advirtió que no podrán de ninguna manera inmiscuirse en los asuntos políticos del país, so pena de expulsión. Es aquí donde la necesidad de una normativa, delimitación o código de conducta tanto para Estados como para integrantes de misiones de observación electoral se hace indispensable.

En Lima, a septiembre de 2001, tras la suscripción de la Carta Democrática Interamericana, los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos reconocen que la democracia representativa es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región y que uno de (sus) propósitos […] es (el)  promover y consolidar la democracia representativa dentro del respeto del principio de no intervención; y dentro del mismo documento establecen la normativa imperante para la regulación de la observación internacional en la región.

Bajo el auspicio de los Estados participantes de la Conferencia de Lima se decide que las misiones de observación electoral se llevarán a cabo, únicamente, a petición del país interesado, la cual será regulada por un convenio que determine el alcance y la cobertura de la misma y, a su vez, garantice la seguridad, el acceso a la información y amplia cooperación con los integrantes de la misión, bajo los principios básicos de objetividad, imparcialidad y transparencia. Adicionalmente, la misión de observación se obliga a remitir un informe de actividades a la Secretaría General de OEA con el propósito de proporcionar la debida retroalimentación al país solicitante.

A partir de aquí, la categorización, regulación y doctrina sobre el establecimiento de misiones de observación se ha reafirmado en cada uno de los procesos de los que han sido partícipes a lo largo y ancho de la región. En múltiples ocasiones se ha estudiado las ventajas y desventajas que se pueden apreciar al margen de cualquier situación específica: la duración de las misiones, la cobertura geográfica, la familiarización de sus integrantes con la cultura o idioma del país anfitrión, entre otros; pero, la característica principal que contrarresta cualquier desventaja que pueda presentarse sobre la misión es que sus integrantes tienen un alto nivel de conocimiento y experiencia comparada y a menudo atraen más la atención de los medios de comunicación nacionales y extranjeros.

Las misiones de observación internacional electoral conducidas[1], en casos de elecciones altamente competidas y violentas durante procesos de transición jugaron un papel de suma importancia. La Organización de Estados Americanos, en base a la necesidad de fomentar y garantizar un régimen político específico y democrático, con el pasar de los años se convierte en un referente mundial en la organización de misiones con especialistas de alto nivel. Asimismo, el Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de los Derechos Humanos (IIDH-CAPEL) organiza misiones de observación electoral en el marco de los acuerdos del Protocolo de Tikal (1985), Protocolo de Quito (1989) y de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), los mismos que son de carácter técnico, conformado principalmente por miembros de organismos electorales de América, con el propósito de fomentar la cooperación horizontal, propiciar el intercambio de experiencias, detectar  los requerimientos de soporte técnico y reforma electoral de los organismos electorales cuyos procesos son observados (Housse, 2014).

A las puertas del siglo XXI, la región sudamericana toma un giro en cuanto a su posición política, dando paso a gobiernos progresistas, democráticamente elegidos, quienes ven la necesidad de implementar un sistema de cooperación entre pares (Sur – Sur) que les permita avanzar significativamente como unión de Estados. Bajo el seno de este momento político nace un organismo internacional, conformado por los doce países de la región suramericana: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela; cuyo objetivo principal es el construir un espacio de integración en lo cultural, económico, social y político, respetando la realidad de cada nación, buscando aumentar la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías existentes, considerando la soberanía e independencia de los Estados.

La Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), por medio de la creación del su Consejo Electoral en marco de la VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, a noviembre de 2012, en Lima, Perú, aprueba también los criterios y normativas para las misiones electorales, promoviendo el intercambio y la transferencia de conocimientos, experiencias y asistencia técnica de los organismos, autoridades y técnicos electorales.

En esta nueva etapa el manejo de la observación electoral es más complejo cuantitativa y cualitativamente, está cambiando de perfil, naturaleza y objeto. A medida que las prácticas electorales se van asentando con la celebración periódica de elecciones, los propósitos fundacionales de la observación han dejado de tener la atención de otros tiempos. Si bien ya no existe la necesidad de legitimar las elecciones, hay nuevas exigencias: a más de asegurar un número mayor de observadores electorales para cubrir un proceso, se busca reafirmar la observación en cuanto a la transparencia de los recursos de los partidos y candidatos, la calidad de las campañas electorales, la equidad en las condiciones de la competencia, la aplicación de la justicia electoral, entre otros nuevos temas que tiene ante sí la observación electoral (Boneo, Carrillo, & Valverde, 2007).

La observación electoral en el Ecuador

El rol de nuestro país en el concierto internacional, en lo referente al fomento y desarrollo de normas encaminadas a la evolución de los sistemas electorales en la región, ha sido crucial. Adicional a su activa participación en la materialización del Primer Encuentro de Organismos Electorales de América del Sur, auspiciado por el Tribunal Supremo Electoral de la República del Ecuador y CAPEL,  a septiembre de 1989, con la firma del Acta Constitutiva de esa Asociación o "Protocolo de Quito", ha ganado experiencia en cuanto al envió de delegados para conformar misiones de observación internacional en diversos procesos.

Consagrándose estos esfuerzos al año 2009, donde, por medio de reformas jurídicas da el paso a una nueva visión de la promoción electoral mediante la promulgación de la Ley Orgánica electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código de la Democracia; documento que se recoge la normativa a instituirse en materia de observación electoral.

Los Programas de Observación Electoral para las elecciones del 17 de febrero de 2013 y 23 de febrero de 2014 constituyeron un hito en la organización de procesos electorales en el país, tanto por la cantidad de actores involucrados que participaron, como por el posicionamiento que adquirieron las misiones de observación en la opinión pública y en el proceso electoral en sí. Al respecto, para las Elecciones Generales de 2013, el Consejo Nacional Electoral contó con la presencia de delegados de 37 nacionalidades, mientras que en las Elecciones Seccionales de 2014 los observadores internacionales fueron de 35. Se garantizó su presencia en todas las etapas del  proceso electoral y la posterior asignación de ganadores; cobertura geográfica en las elecciones de los observadores internacionales pasó de 14 a 24 provincias. (Housse, 2014).

De esa forma, se reconoce a la observación electoral como un pilar fundamental para el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en el Ecuador en la medida en que representa una vía para hacer llegar inquietudes, consejos, sugerencias u objeciones del proceso electoral.

 Incidencias de las misiones de observación internacional en el Ecuador en el período de elecciones 2013 - 2014

El proceso de Elecciones Generales 2013, marcó la pauta en lo referente a la observación internacional para el Consejo Nacional Electoral, permitiendo la elaboración de un Plan de Observación Electoral en el que se consideran elementos esenciales de naturaleza organizativa, estratégica y técnica necesarios para desarrollar las actividades previstas, mismas que estarían convenientemente enlazadas y coordinadas con los diferentes niveles técnicos y operativos del Consejo Nacional Electoral, las Delegaciones Provinciales Electorales y la Dirección de Relaciones Internacionales e Interinstitucionales (2013).

Con estos lineamientos, por medio de sesión plenaria, Consejeros y Consejeras Electorales declaran que los observadores no podrán intervenir en los asuntos internos del Estado; empero, deciden recoger los informes de observación, opiniones, sugerencias, las mismas que serán elementos de referencia y servirán para adoptar correctivos con miras a mejorar el desarrollo de futuros procesos (Consejo Nacional Electoral, 2012). Estos informes, pese a la aclaración realizada en las normas para la observación internacional, fueron acogidos con agrado, e implementados por todas las áreas involucradas del sistema electoral.

Las experiencias de febrero de 2013 y febrero de 2014 se reflejan en la sujeción del Estado a las recomendaciones emitidas por la misiones de observación invitadas a las Elecciones Generales 2013. Contrario a su accionar en el pasado, de injerir en el proceso o legitimar los resultados emitidos, las misiones invitadas, de carácter técnico permitieron lograr mejoras hacia el perfeccionamiento en lo referente a la implementación del sistema electoral ecuatoriano en afán de promover la amplia participación de los actores políticos en las diversas etapas del proceso. Así mismo, constituyen una oportunidad para demostrar los avances en materia electoral en nuestro país; ejemplo de ello son los resultados de la cooperación técnica con República Dominicana en ambas elecciones, realizada por Argentina, Venezuela y Rusia en 2014 para la implementación de los proyectos pilotos de voto electrónico; la sede de la Reunión Extraordinaria de UNIORE realizada el 13 de febrero en Quito, la realización de la Conferencia de Protocolo de Quito en 2014 y el VI Encuentro de Magistradas Electorales de Iberoamérica en 2015, contribuyó a la presencia de Ecuador en el concierto internacional en materia electoral (Housse, 2014).

Respecto a los proyectos emprendidos por el Consejo Nacional Electoral, tales como voto en casa, mesa de atención preferente, voto asistido, así como los planes emblemáticos tales como voto para las personas privadas de la libertad y voto electrónico, lograron capturar la atención de visitantes de diversas nacionalidades que actuaron en los procesos de observación; haciendo especial reconocimiento al compromiso y esfuerzo de parte de la institución al promover la participación incluyente, colocándolo a la vanguardia en Latinoamérica en lo referente a este campo de acción.

De esa manera se concluye en que la observación internacional electoral tiene diferentes magnitudes en sus consecuencias e impacto sobre el sistema de las elecciones. El aspecto técnico estará permanentemente ligado al factor político. Sin embargo, el apoyo técnico y la responsabilidad política tanto de Estados como de integrantes de misiones de observación, pueden contribuir acelerar procesos internos, encaminando a los sistemas electorales hacia el perfeccionamiento de sus instituciones.

Trabajos citados

Asamblea Nacional de la República del Ecuador. (2009). Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia. Quito, Ecuador.

Boneo, H., Carrillo, M., & Valverde, R. (2007). La observación (internacional y nacional) de las elecciones. En D. Nohlen, D. Zovatto, J. Orozco, & J. Thompson, Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, Página 1072. México DF, México: Fondo de Cultura Económica.

Carta Democrática Interamericana. (2001). Lima, Perú.

Consejo Nacional Electoral. (26 de Septiembre de 2012). Reglamento de Observación Electoral. Quito, Ecuador.

Dirección de Relaciones Internacionales e Interinstitucionales, Consejo Nacional Electoral. (2013). Plan de Observación Electoral. Quito, Ecuador.

Housse, L. (2014). El proceso evolutivo de la observación electoral en Ecuador. Construyendo Democracia, No. 1, Página 65.

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. (2000). Diccionario Electoral (Vol. 2). San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral. (2002). Directrices para determinar la participación en misiones internacionales de observación electoral. Estocolmo, Suecia: Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.


[1] Es ejercida por representantes de organismos electorales extranjeros, personas naturales, jurídicas u organizaciones, previa invitación oficial realizada por del Consejo Nacional Electoral, y bajo la planificación, parámetros e instrucciones de la autoridad electoral que invita.