"Hard to see, the dark side is.
We must investigate further before
drawing a conclusion to the
idenity of your adversary."
Yoda
The Phantom Menace
Autonomía en la organización de misiones de observación internacional
Junio 2015.
Resumen
Se busca dar a conocer los procesos por los que,
la participación de las misiones de observación electoral en el país y la
región han ganado relevancia a través de los años; los objetivos de su
accionar, las ventajas de su participación en procesos políticos y los
principios básicos para emitir sus informes y recomendaciones a entidades
electorales, organismos y comunidad internacional, en general.
Introducción
Luego del agitado
período de deconstrucción jurídica sufrido en América Latina a mediados del
siglo XX; una serie de cambios radicales, en lo referente a su
institucionalidad, ha sido parte del largo camino a recorrer. Conforme los
Estados fueron reformando normas en derecho y política pública, en afán de regresar
a la democracia y reafirmar el Estado de Derecho, enfatizaron, en cada decisión
tomada, su deseo de promover, respetar y hacer respetar los derechos civiles y
políticos de los ciudadanos de la región.
Bajo esos lineamientos,
el fortalecimiento de las entidades de garantía, protección y control de los
derechos políticos ha sido un tema prioritario en la agenda de todos los
Estados del sur del continente americano. La presencia de múltiples actores en
el escenario electoral ha viabilizado el cumplimiento de objetivos y
compromisos de relevancia en lo referente a la participación política.
Gradualmente, el protagonismo de movimientos y partidos políticos se vio
fracturado, permitiendo el paso a la participación activa de medios de
comunicación, organizaciones de la sociedad civil y, finalmente, opinión
pública, tanto nacional, como extranjera. Los procesos electorales llevados a
cabo en la región captaron la atención de la comunidad internacional hasta,
finalmente, obtener un merecido reconocimiento por la metodología con la que han
sido ejecutados, en la mayoría de casos.
De esa forma, la opinión
y observación de miembros de la comunidad internacional pasó a ser de gran
relevancia y utilidad para los Estados en su regreso a la democracia dado que
por medio de esta, entre otras acciones empleadas, la afirmación de imparcialidad
en la ejecución de los procesos de elección popular obtenía legitimación;
constituyéndose como un pilar fundamental en la promoción y realización de
elecciones libres y transparentes. Poco a poco, los Estados fueron buscando acoplando
a sus procesos este sencillo método de retroalimentación y, a su vez, la
comunidad internacional fue adoptando medidas que permitan, administrativa y
logísticamente, cumplir con las solicitudes formuladas.
El panorama regional ha
evidenciado una serie de altibajos que, paulatinamente, han llevado al
reconocimiento internacional de los Estados integrantes de la misma como
netamente democráticos. La transformación entre la década de los años 70 a la
actualidad radica en: ser únicamente Colombia y Venezuela los países plenamente
reconocidos en la región, a exaltar a prácticamente todos quienes han hecho
suya la democracia electoral para regular el acceso a los principales cargos
públicos.
La celebración pacífica
de elecciones de retorno a la democracia, para la década de los años 80, demandaba de un acompañamiento social que
garantice su legitimidad, imparcialidad y transparencia; y de entre los
diversos mecanismos adaptados por los Estados, las misiones de observación
internacional pasaron a jugar un papel protagónico en estos procesos; los
países con regímenes autoritarios establecieron o restablecieron sistemas
democráticos, comenzando con Ecuador, en 1979, y culminando con Paraguay, en
1989 y Chile, en 1990; y desde entonces, nuestro país se inserta en este
modelo, y se convierte en sede de misiones electorales, llegando a conclusiones
generales sobre el desarrollo adecuado de los procesos electorales,
principalmente desde la etapa democrática inaugurada en 1979 (Housse, 2014) .
Sobre la observación internacional
En base a la experiencia
ganada por la comunidad internacional y la activa participación de organismos
internacionales de diversa índole, en materia de observación internacional; académicos
del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH – OEA), por medio del Diccionario
Electoral (2000) , recogen esta
información y explican a la observación internacional de elecciones como la visita realizada por una delegaci6n
gubernamental, intergubernamental o no-gubernamental a un país en el cual se
celebran elecciones.
Años más tarde, la
definición y naturaleza de observación electoral se analiza con más detalle en
el Código de conducta para la observación
ética y profesional de elecciones, en el cual se la define en los
siguientes términos: “La recopilación
intencional de información relativa a un proceso electoral y la expresión de
opiniones fundadas sobre la conducción de dicho proceso con base en la
información reunida, por parte de personas que no están inherentemente
facultadas para intervenir en el proceso, y cuya participación en actividades
de mediación o asistencia técnica no debería comprometer su responsabilidades
primordiales de observación.” (Instituto Internacional para la Democracia y
la Asistencia Electoral, 2002) .
Apegándose a los
procesos históricos vividos, el ordenamiento jurídico ecuatoriano es sujeto a
modificaciones; siendo así que, de acuerdo a lo establecido en la Constitución
de la República del Ecuador sobre los derechos de participación, la Ley Orgánica
Electoral y de Organizaciones Políticas, Código de la Democracia (2009) , en su artículo 173,
fundamenta a la observación electoral en
el derecho ciudadano a ejercer acciones de veeduría y control sobre los actos
del poder público. […] (Buscando perseguir) la comprensión y evaluación de todas las fases de un proceso electoral,
[…] (garantizando) el voto ciudadano
y la búsqueda del perfeccionamiento del sistema.
Sin embargo, es
importante señalar que estos documentos hacen hincapié al diferenciar a la
observación internacional de la administración o supervisión de un
proceso electoral por parte de un gobierno extranjero, o por una organización
que no pertenezca al país en el cual se realiza el proceso electoral (Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, 2000) , a razón del cuestionamiento existente sobre los
posibles motivos ulteriores a la invitación a misiones de observación internacional
durante procesos de participación electoral.
La observación internacional en América
Latina
Con el fin de la guerra
fría y la desintegración de la Unión Soviética, la presión, ejercida por países
como Estados Unidos o miembros de la actual Unión Europea así como varios
organismos internacionales, creció exponencialmente a favor de hacer prevalecer
los principios democráticos y la socialización de procedimientos democráticos
que, poco a poco fueron consagrándose por medio de Cartas, declaraciones o
resoluciones.
Las discusiones sobre si
determinados Estados tenían mayor potestad frente a otros o si, inclusive,
estaban en la ‘obligación’ de intervenir total o parcialmente en su
ordenamiento interno, poco a poco iban quedando de lado. El principio de no
intervención y autodeterminación de los pueblos recogido en la Carta de la
Organización de los Estados Americanos ganaba realce; llegado al acuerdo que el ejercicio efectivo de la democracia
representativa es la base del estado de derecho y los regímenes
constitucionales (Carta Democrática Interamericana,
2001) ;
siendo Nicaragua quien constituyó la primera misión de observación electoral de
importancia, en el período de retorno a la democracia.
Las elecciones de 1990
en Nicaragua constituyeron la primera experiencia de la organización en una
observación electoral de grandes dimensiones y de duración prolongada. Tanto
para Naciones Unidas como para la
Organización de Estados Americanos, Nicaragua fue un campo de experimentación de
nuevas metodologías y nuevos enfoques en materia electoral (Boneo, Carrillo, &
Valverde, 2007) ;
y desde ahí, todos los Estados Americanos, incluyendo a los más reacios como es
el caso de México, han incluido en su agenda electoral el llamado a misiones de
observación internacional.
A 1994, México, inmerso
en una situación política complicada, no acepta la participación de observadores
internacionales para elecciones generales; es por influencia doméstica y
exterior que no rechazan su la entrada al país. Esta misión internacional
pierde la categoría de observadores para ser reconocida como “visitantes
extranjeros invitados”.
Considerando que México
es uno de los países latinoamericanos que ha puesto mayor énfasis en lo
referente a los principios de la autodeterminación de los pueblos y de la no
intervención en los asuntos internos; el enfoque respecto a las misiones de
observación electoral es en cierto sentido ejemplar y ofrece además varias ventajas
prácticas que serían reconocidas años posteriores. Tal es así que a los
denominados “visitantes extranjeros invitados” no se permitió la constitución
de una instancia internacional facultada de emitir juicios sobre el proceso
electoral, y expresamente se advirtió que no podrán de ninguna manera
inmiscuirse en los asuntos políticos del país, so pena de expulsión. Es aquí
donde la necesidad de una normativa, delimitación o código de conducta tanto
para Estados como para integrantes de misiones de observación electoral se hace
indispensable.
En Lima, a septiembre de
2001, tras la suscripción de la Carta Democrática Interamericana, los Estados
miembros de la Organización de Estados Americanos reconocen que la democracia representativa es indispensable para la
estabilidad, la paz y el desarrollo de la región y que uno de (sus) propósitos […] es (el) promover y consolidar
la democracia representativa dentro del respeto del principio de no
intervención; y dentro del mismo documento establecen la normativa
imperante para la regulación de la observación internacional en la región.
Bajo el auspicio de los
Estados participantes de la Conferencia de Lima se decide que las misiones de
observación electoral se llevarán a cabo, únicamente, a petición del país
interesado, la cual será regulada por un convenio que determine el alcance y la
cobertura de la misma y, a su vez, garantice la seguridad, el acceso a la
información y amplia cooperación con los integrantes de la misión, bajo los
principios básicos de objetividad, imparcialidad y transparencia.
Adicionalmente, la misión de observación se obliga a remitir un informe de
actividades a la Secretaría General de OEA con el propósito de proporcionar la
debida retroalimentación al país solicitante.
A partir de aquí, la
categorización, regulación y doctrina sobre el establecimiento de misiones de
observación se ha reafirmado en cada uno de los procesos de los que han sido
partícipes a lo largo y ancho de la región. En múltiples ocasiones se ha
estudiado las ventajas y desventajas que se pueden apreciar al margen de cualquier
situación específica: la duración de las misiones, la cobertura geográfica, la
familiarización de sus integrantes con la cultura o idioma del país anfitrión,
entre otros; pero, la característica principal que contrarresta cualquier
desventaja que pueda presentarse sobre la misión es que sus integrantes tienen
un alto nivel de conocimiento y experiencia comparada y a menudo atraen más la
atención de los medios de comunicación nacionales y extranjeros.
Las misiones de
observación internacional electoral conducidas[1], en
casos de elecciones altamente competidas y violentas durante procesos de
transición jugaron un papel de suma importancia. La Organización de Estados
Americanos, en base a la necesidad de fomentar y garantizar un régimen político
específico y democrático, con el pasar de los años se convierte en un referente
mundial en la organización de misiones con especialistas de alto nivel.
Asimismo, el Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto
Interamericano de los Derechos Humanos (IIDH-CAPEL) organiza misiones de
observación electoral en el marco de los acuerdos del Protocolo de Tikal (1985),
Protocolo de Quito (1989) y de la Unión Interamericana de Organismos
Electorales (UNIORE), los mismos que son de carácter técnico, conformado
principalmente por miembros de organismos electorales de América, con el
propósito de fomentar la cooperación horizontal, propiciar el intercambio de
experiencias, detectar los
requerimientos de soporte técnico y reforma electoral de los organismos
electorales cuyos procesos son observados (Housse, 2014) .
A las puertas del siglo
XXI, la región sudamericana toma un giro en cuanto a su posición política,
dando paso a gobiernos progresistas, democráticamente elegidos, quienes ven la
necesidad de implementar un sistema de cooperación entre pares (Sur – Sur) que
les permita avanzar significativamente como unión de Estados. Bajo el seno de
este momento político nace un organismo internacional, conformado por los doce
países de la región suramericana: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Suriname, Uruguay y Venezuela; cuyo objetivo
principal es el construir un espacio de integración en lo cultural, económico,
social y político, respetando la realidad de cada nación, buscando aumentar la
participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías
existentes, considerando la soberanía e independencia de los Estados.
La Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR), por medio de la creación del su Consejo Electoral en marco
de la VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de
Gobierno, a noviembre de 2012, en Lima, Perú, aprueba también los criterios y
normativas para las misiones electorales, promoviendo el intercambio y la
transferencia de conocimientos, experiencias y asistencia técnica de los
organismos, autoridades y técnicos electorales.
En esta nueva etapa el
manejo de la observación electoral es más complejo cuantitativa y
cualitativamente, está cambiando de perfil, naturaleza y objeto. A medida que
las prácticas electorales se van asentando con la celebración periódica de
elecciones, los propósitos fundacionales de la observación han dejado de tener
la atención de otros tiempos. Si bien ya no existe la necesidad de legitimar
las elecciones, hay nuevas exigencias: a más de asegurar un número mayor de
observadores electorales para cubrir un proceso, se busca reafirmar la
observación en cuanto a la transparencia de los recursos de los partidos y
candidatos, la calidad de las campañas electorales, la equidad en las
condiciones de la competencia, la aplicación de la justicia electoral, entre
otros nuevos temas que tiene ante sí la observación electoral (Boneo, Carrillo,
& Valverde, 2007) .
La observación electoral en el Ecuador
El rol de nuestro país en
el concierto internacional, en lo referente al fomento y desarrollo de normas
encaminadas a la evolución de los sistemas electorales en la región, ha sido
crucial. Adicional a su activa participación en la materialización del Primer
Encuentro de Organismos Electorales de América del Sur, auspiciado por el
Tribunal Supremo Electoral de la República del Ecuador y CAPEL, a septiembre de 1989, con la firma del Acta
Constitutiva de esa Asociación o "Protocolo de Quito", ha ganado
experiencia en cuanto al envió de delegados para conformar misiones de
observación internacional en diversos procesos.
Consagrándose estos
esfuerzos al año 2009, donde, por medio de reformas jurídicas da el paso a una
nueva visión de la promoción electoral mediante la promulgación de la Ley
Orgánica electoral y de Organizaciones Políticas de la República del Ecuador, Código
de la Democracia; documento que se recoge la normativa a instituirse en materia
de observación electoral.
Los Programas de
Observación Electoral para las elecciones del 17 de febrero de 2013 y 23 de
febrero de 2014 constituyeron un hito en la organización de procesos
electorales en el país, tanto por la cantidad de actores involucrados que
participaron, como por el posicionamiento que adquirieron las misiones de
observación en la opinión pública y en el proceso electoral en sí. Al respecto,
para las Elecciones Generales de 2013, el Consejo Nacional Electoral contó con
la presencia de delegados de 37 nacionalidades, mientras que en las Elecciones
Seccionales de 2014 los observadores internacionales fueron de 35. Se garantizó
su presencia en todas las etapas del
proceso electoral y la posterior asignación de ganadores; cobertura
geográfica en las elecciones de los observadores internacionales pasó de 14 a
24 provincias. (Housse, 2014) .
De esa forma, se
reconoce a la observación electoral como un pilar fundamental para el
fortalecimiento de la institucionalidad democrática en el Ecuador en la medida
en que representa una vía para hacer llegar inquietudes, consejos, sugerencias
u objeciones del proceso electoral.
Incidencias
de las misiones de observación internacional en el Ecuador en el período de
elecciones 2013 - 2014
El proceso de Elecciones
Generales 2013, marcó la pauta en lo referente a la observación internacional
para el Consejo Nacional Electoral, permitiendo la elaboración de un Plan de
Observación Electoral en el que se consideran elementos esenciales de
naturaleza organizativa, estratégica y técnica necesarios para desarrollar las
actividades previstas, mismas que estarían convenientemente enlazadas y
coordinadas con los diferentes niveles técnicos y operativos del Consejo
Nacional Electoral, las Delegaciones Provinciales Electorales y la Dirección de
Relaciones Internacionales e Interinstitucionales (2013) .
Con estos lineamientos,
por medio de sesión plenaria, Consejeros y Consejeras Electorales declaran que
los observadores no podrán intervenir en
los asuntos internos del Estado; empero, deciden recoger los informes de observación, opiniones, sugerencias, las mismas
que serán elementos de referencia y servirán para adoptar correctivos con miras
a mejorar el desarrollo de futuros procesos (Consejo
Nacional Electoral, 2012) . Estos informes, pese a la
aclaración realizada en las normas para la observación internacional, fueron
acogidos con agrado, e implementados por todas las áreas involucradas del
sistema electoral.
Las experiencias de
febrero de 2013 y febrero de 2014 se reflejan en la sujeción del Estado a las
recomendaciones emitidas por la misiones de observación invitadas a las
Elecciones Generales 2013. Contrario a su accionar en el pasado, de injerir en
el proceso o legitimar los resultados emitidos, las misiones invitadas, de
carácter técnico permitieron lograr mejoras hacia el perfeccionamiento en lo
referente a la implementación del sistema electoral ecuatoriano en afán de
promover la amplia participación de los actores políticos en las diversas
etapas del proceso. Así mismo, constituyen una oportunidad para demostrar los
avances en materia electoral en nuestro país; ejemplo de ello son los
resultados de la cooperación técnica con República Dominicana en ambas
elecciones, realizada por Argentina, Venezuela y Rusia en 2014 para la
implementación de los proyectos pilotos de voto electrónico; la sede de la
Reunión Extraordinaria de UNIORE realizada el 13 de febrero en Quito, la
realización de la Conferencia de Protocolo de Quito en 2014 y el VI Encuentro
de Magistradas Electorales de Iberoamérica en 2015, contribuyó a la presencia
de Ecuador en el concierto internacional en materia electoral (Housse, 2014) .
Respecto a los proyectos
emprendidos por el Consejo Nacional Electoral, tales como voto en casa, mesa de
atención preferente, voto asistido, así como los planes emblemáticos tales como
voto para las personas privadas de la libertad y voto electrónico, lograron
capturar la atención de visitantes de diversas nacionalidades que actuaron en
los procesos de observación; haciendo especial reconocimiento al compromiso y
esfuerzo de parte de la institución al promover la participación incluyente,
colocándolo a la vanguardia en Latinoamérica en lo referente a este campo de
acción.
De esa manera se
concluye en que la observación internacional electoral tiene diferentes
magnitudes en sus consecuencias e impacto sobre el sistema de las elecciones.
El aspecto técnico estará permanentemente ligado al factor político. Sin
embargo, el apoyo técnico y la responsabilidad política tanto de Estados como
de integrantes de misiones de observación, pueden contribuir acelerar procesos
internos, encaminando a los sistemas electorales hacia el perfeccionamiento de
sus instituciones.
Trabajos citados
Asamblea Nacional de la
República del Ecuador. (2009). Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones
Políticas, Código de la Democracia. Quito, Ecuador.
Boneo, H., Carrillo, M., &
Valverde, R. (2007). La observación (internacional y nacional) de las
elecciones. En D. Nohlen, D. Zovatto, J. Orozco, & J. Thompson, Tratado
de derecho electoral comparado de América Latina, Página 1072. México DF,
México: Fondo de Cultura Económica.
Carta Democrática
Interamericana. (2001). Lima, Perú.
Consejo Nacional Electoral. (26
de Septiembre de 2012). Reglamento de Observación Electoral. Quito, Ecuador.
Dirección de Relaciones
Internacionales e Interinstitucionales, Consejo Nacional Electoral. (2013).
Plan de Observación Electoral. Quito, Ecuador.
Housse, L. (2014). El proceso
evolutivo de la observación electoral en Ecuador. Construyendo Democracia,
No. 1, Página 65.
Instituto Interamericano de
Derechos Humanos. (2000). Diccionario Electoral (Vol. 2). San José,
Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral. (2002). Directrices para determinar
la participación en misiones internacionales de observación electoral. Estocolmo,
Suecia: Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral.
[1] Es ejercida por representantes de organismos
electorales extranjeros, personas naturales, jurídicas u organizaciones,
previa invitación oficial realizada por del Consejo Nacional Electoral, y bajo
la planificación, parámetros e instrucciones de la autoridad electoral que
invita.
